Ze wszystkich ogniw składających się na rządy prawa tym najbardziej podatnym na naruszenia są media – wynika z raportu sporządzonego w ramach projektu RESILIO. Choć badanie ujawnia tradycyjny podział Wschód-Zachód, sytuacja ekonomiczna kraju nie zawsze odgrywa w ochronie praworządności tak ważną rolę, jak mogłoby się wydawać.
Raport „Rule of Law in the EU27: Turning Crisis into Opportunity” („Praworządność w UE-27: Przekształcenie kryzysu w szansę”) powstał w ramach projektu RESILIO, którego celem jest ocena odporności na naruszenia rządów prawa w poszczególnych krajach Unii Europejskiej.
– Nie ukrywam, że przy rozwijaniu tej koncepcji inspiracją były Polska i Węgry, bo patrzyliśmy na to, co się dzieje, gdy praworządność podupada – mówi w rozmowie z EURACTIV Polska Maria Skóra, koordynatorka projektu w Instytucie Polityki Europejskiej w Berlinie.
Trzy rodzaje odporności
W rozmowie z EURACTIV Polska współautorka raportu tłumaczy, że wraz z innymi badaczami zaangażowanymi w projekt postanowiła sięgnąć po szerszą definicję praworządności niż ta, która sprowadza się do oceny systemu instytucjonalno-prawnego. „Na rządy prawa składa się szereg innych istotnych elementów, które w takim wąskim ujęciu zostałby pominięte”, wskazuje.
Odporność na naruszenia rządów prawa podzielono więc na tę „klasyczną”, czyli systemową (systemic resilience), obejmującą kwestie konstytucyjne, instytucjonalne i sądownicze, „pomocniczą” (subsidiary resilience), która dotyczy kultury politycznej, sytuacji mediów oraz społeczeństwa obywatelskiego, oraz „kontekstową” (contextual resilience), która bierze pod uwagę szeroko pojęty dyskurs publiczny oraz pozostałe kwestie ekonomiczne i społeczne.
Choć badanie teoretycznie mogłoby objąć wszystkie kraje Europy, to skoncentrowało się tylko na krajach członkowskich Unii, jako że ta posiada i rozszerza narzędzia, by przestrzegania praworządności pilnować. Istotny jest jednak fakt, że wyniki nie świadczą o aktualnym stanie praworządności w danym kraju, tylko o potencjale obrony w przypadku, gdyby władza zechciałaby zawłaszczyć któryś ze wskazanych obszarów.
– Możemy mówić o nienaruszonych rządach prawa, nawet gdy te nie są szczególnie odporne na naruszenia. Z kolei słaba odporność na naruszenia (…) nie prowadzi automatycznie do regresu praworządności – tłumaczą autorzy raportu.
Polska z niskim wynikiem
Z badania wynika dość wyraźny podział na Wschód i Zachód oraz Północ i Południe. „Z perspektywy integracji europejskiej istnieje też widoczna różnica między krajami pierwszej unijnej piętnastki a państwami członkowskimi, które przystąpiły w ramach szerokiego rozszerzenia oraz później (w 2004, 2007 i 2013 r.)”, czytamy w dokumencie.
W przypadku niektórych obszarów trudno jednak o jednoznaczną ocenę. I tak, choć w przypadku niezależności sądownictwa (mierzonej poziomem niezależności sądów wyższych instancji, kształtem prowadzonych reform czy sposobem nominacji sędziów) Polska osiąga bardzo niski poziom (3,2), to już pod względem jego jakości z wynikiem 6,8 wyprzedza nie tylko Węgry, ale też Bułgarię, Słowację czy Chorwację.
– Paradoks ten sugeruje, że systemowe ataki osłabiające niezależność sądownictwa niekoniecznie prowadzą do erozji etosu sędziowskiego na poziomie indywidualnym – konkludują autorzy raportu.
Niezależnie od tego nasz kraj została zaliczony do grupy państw o niskiej odporności na naruszenia rządów prawa – czyli takich, w których instytucje, sądownictwo czy media będą miały dużą trudność, gdy zacznie naruszać się ich niezależność. Do tej grupy trafiły także Węgry, Bułgaria i Rumunia. Wszystkie te państwa w dziesięciostopniowej skali zostały ocenione w przedziale 5,0 – 5,9.
Wśród państw o najwyższej odporności na naruszenia rządów prawa (ocena powyżej 7,5) znalazły się Dania, Finlandia, Szwecja i Niemcy. Do grupy o wysokiej odporności trafiły: Irlandia, Luksemburg, Holandia, Belgia oraz Estonia – jest tu więc tylko jeden kraj, który dołączył do Wspólnoty w 2004 r.
Najliczniejsze jest natomiast grono krajów o umiarkowanej odporności. Wśród 14 państw zaklasyfikowanych w ten sposób znalazła się m.in. Francja, Portugalia, Czechy czy Słowacja.
Nie tylko ekonomia i konstytucja
Jedną z kategorii, w których wszystkie kraje Unii radzą sobie dość dobrze, jest odporność polityczna, czyli utrzymywanie systemu politycznego, który zapewnia wolne i uczciwe wybory oraz pluralizm w strukturach władzy. Tutaj, za wyjątkiem Węgier, każdy z krajów został oceniony co najmniej na 7.
Obszar, w którym większość państw radzi sobie źle, jest dbałość o odpowiedni krajobraz medialny. Problemem jest nie tylko niedostateczna niezależność oraz niekorzystne dla dziennikarzy prawo, ale również nadmierna koncentracja (jednym z nielicznych chlubnych wyjątków są Niemcy).
Najgorsza sytuacja panuje na Węgrzech, gdzie pod kontrolą związanej z rządzącym Fideszem Środkowoeuropejskiej Fundacji Prasy i Mediów funkcjonuje ponad 400 niegdyś prywatnych redakcji. „Inne wrażliwe rynki medialne obejmują Słowenię, Cypr, Rumunię i Austrię”, czytamy w raporcie. Polska z wynikiem 4,3 jest druga od końca.
– To, jak bardzo skondensowany jest rynek medialny w Europie, było dla nas zaskoczeniem (…) Kolejnym zaskoczeniem był natomiast fakt, że w kontekście odporności na naruszenia państwa prawa sytuacja ekonomiczna wcale nie jest tak ważna. Oczywiście, dobrze funkcjonująca gospodarka ma przełożenie na dobre funkcjonowanie instytucji publicznych, bo po prostu są na to pieniądze, ale całościowo patrząc ten wymiar nie był aż tak istotny – wskazuje Skóra.
Z badania wynika też m.in., że kształt obowiązującej w danym kraju konstytucji ma niewielki związek z konstytucjonalizmem, czyli faktycznym przestrzeganiem wynikających z niej praw. I tak francuskie przepisy dotyczące trójpodziału władz ochrony obywateli ocenione zostały nisko, ale ich praktyczna realizacja – już wysoko.
W przypadku Polski jest wręcz przeciwnie. „Teoretycznie mamy bardzo dobrą konstytucję i system, w którym premier i prezydent nawzajem się kontrolują – rola głowy państwa nie jest symboliczna. Do tego dochodzi jeszcze dwuizbowy parlament. Ale gdy nie szanuje się reguł gry, to wszystko traci na znaczeniu”, mówi badaczka.
Praworządność w mainstreamie
Pytana o to, jak możliwe było opisanie tak złożonych kwestii w dziesięciostopniowej skali, Skóra podkreśla, że zastosowane kryteria oceny dopasowane były do dostępnych danych, a tych – w przypadku Unii, gdzie funkcjonuje chociażby Eurostat czy Eurobarometr – raczej nie brakuje.
– To jednak prawda, że nie wszystko jest łatwo „mierzalne”. Przy czym ważne są nie tyle konkretne cyferki, ile pokazanie różnorodności i pewnych tendencji – komentuje badaczka.
Zdaniem współautorki raportu dokument wskazuje na niedoceniane wskaźniki państwa prawa takie jak np. stan debaty publicznej i społeczeństwo obywatelskie. – W Polsce dla przeciętnego człowieka temat praworządności był raczej nudny i abstrakcyjny. Ale w momencie, gdy zaczął się jej kryzys, podchwyciły go media i nagle wszedł do mainstreamu. Fakt, że udało się to zrobić, to sukces – stwierdza.